ارزيابي آتليه‌ي شهرسازي پاريس (apur) از طرح جامع تهران

[زکریا فتاحی]

ارزيابي آتليه‌ي شهرسازي پاريس (APUR) از طرح جامع تهران

مروري بر يک سند حرفه‌اي:

ارزيابي APUR از طرح جامع تهران

نهاد تهيه کننده طرح‌هاي جامع و تفصيلي تهران طي قراردادي به تاريخ 9/11/83 با APUR، آتليه شهرسازي پاريس، در صدد بر مي‌آيد تا روند اقدامات خود و مشاورانش را به نقد و بررسي اين گروه واگذارد.

طرح جامع تهران از طريق انعقاد قراردادهاي جداگانه در 3 سطح از نيمه اول سال 83 در دست تهيه بود : مطالعات پايه و شهرسازي، مطالعات تکميلي (حمل و نقل، محيط زيست، . . .) و مطالعات تفصيلي 22 منطقه.

عمده‌ترين خواسته‌هاي نهاد از APUR در ارزيابي فرآيند تهيه طرح جامع، رويکرد مطالعات و نحوه هماهنگي آنها نهفته بود؛ همان نقاطي که بعداً بيشترين انتقادها را متوجه طرح جامع تهران کرد. بر پايه اين قرارداد، APUR در ارديبهشت 1384 نخستين گزارش خود را به کارفرما ارائه مي‌دهد. گزارشي که "محتواي نامطبوع" آن موجب مي‌گردد تا مسئول نهاد طي فرآيندي تدريجي، APUR را از چرخه ارزيابي طرح جامع تهران حذف کند.
گزارش APUR مربوط به زماني است که هنوز طرح خاتمه نيافته و نهاد فرصت داشت تا با توجه به نکته‌هاي فني و ظريف آن، که امروز و پس از اتمام طرح بسياري از آن‌ها باقي مانده و از سوي منتقدان مورد تأکيد قرار گرفته، به اصلاح روند تهيه طرح بپردازد. لکن اين فرصت از دست رفت و خسارت‌هاي آن براي طرح جامع و شهر تهران باقي ماند.
APUR قبلاً و در سال 1381 نيز به هنگام انجام مطالعاتي، که بعداً به گام اول طرح جامع موسوم گرديد، با شهرداري تهران همکاري کرده بود و در اين فاصله (81 الي 84) به تناوب با کارشناسان و دست اندرکاران تهيه طرح در تهران و پاريس به همکاري اشتغال داشت.
گزارش سال 84 APUR، از دو جهت شايان توجه است: اول، متدولوژي آن که به عنوان يک سند فني در نقد طرح جامع تهران مي‌تواند مورد استفاده صاحبنظران و محققان مسائل شهر قرار گيرد؛ دوم، توجه آن نسبت به مسائلي که در شرايط امروز، که طرح جامع مرحله نهايي خود را در شوراي عالي شهرسازي براي تصويب مي‌گذراند، مجدداً مورد تأکيد قرار گرفته است. درک قوت گزارش APUR در پيش‌بيني مشکلات طرح جامع مي‌تواند موجب شود که تصميم‌گيران در مرحله تصويب آن دقت و احتياط بيشتر کرده و از اعمال تغييرات موضعي و آمرانه در نتايج آن خودداري ورزند. چه، در اين صورت مهم‌ترين سند توسعه و هدايت شهر تهران مشروعيت فني خود را از دست خواهد داد و ممکن است سرنوشتي مانند طرح جامع ساماندهي (آتک)، که از همان ابتداي تصويب، راهي بايگاني شد، پيدا کند.
دقت در گزارش APUR گوياي اين نکته است که از نظر آتليه شهرسازي پاريس کمال طرح جامع در گرو برنامه مطالعات، ترکيب گروه تهيه کننده طرح، راهبري، روند تصويب و فرآيند رفع اشکال و اصلاح آن است.
گزارش APUR در سه فصل ارائه شده است: فصل اول در 7 صفحه بررسي سابقه طرح‌هاي شهري و انتظارات از طرح‌هاي جديد را در بر مي‌گيرد. فصل دوم در 27 صفحه تحت عنوان راهبردها و آينده‌نگري ابعاد مهم برنامه جامع تهران شامل مطالعات فرادست، روش انجام مطالعات، منطق ارتباط ميان اجزا، نسبت مطالعات کلان (تهران) و خرد (مناطق) را بررسي مي‌کند. فصل سوم در 17 صفحه به معرفي و نقد رويکردها و دستاوردهاي کلان طرح علي‌الخصوص متدولوژي تهيه آن و سازمان تهيه کننده طرح مي‌پردازد.
روش مطالعه و تنظيم گزارش APUR نيز مي‌تواند به عنوان يک سند تخصصي براي ارزيابي محتواي اسناد شهرسازي مورد مطالعه قرار گيرد. نکته قابل توجه در اين روش، پرداختن APUR به متدولوژي به دست آمدن نتايج به جاي داوري صرف نتايج آن است. چيزي که در کشور ما توسط مديران و تصميم گيران انجام نمي‌شود و سليقه ايشان تحت عنوان، اصلاح طرح به جاي نظر برنامه‌ريز مي‌نشيند. ساختار گزارش APUR ذيل هر عنوان، ابتدا تشريح موضوعاتي است که مورد نظر قرار داده، سپس ارزيابي محتواي موضوعات مذکور در طرح جامع و نهايتاً ارائه پيشنهاد و رهنمودهايي است که مي تواند به رفع مشکلات مدد رساند. اين گزارش بخشي از بررسي‌هايي که APUR در ارزيابي طرح جامع تهران به آنها پرداخته و بيشتر به کار تصميم‌گيران و محققان شهري خواهد آمد را به صورت موضوعي تنظيم کرده است.

دولت

نبود دولت محلي

APUR در آغاز ارزيابي خود، بستر طرح و بازيگران آن (عوامل مؤثر در طرح) را مورد بررسي قرار داده و بر فقدان دولت محلي به عنوان يک عامل مؤثر در تهيه، راهبري و تصويب طرح تأکيد کرده است. "دولت ايران دولتي قوي و متمرکز است که ميدان عمل بسيار اندکي که در اختيار مسئولان محلي گذاشته است."[7]
فکر تشکيل نهاد تهيه طرح جامع اقدامي براي تعديل جدايي نهاد دولتي و محلي که بود که مديريت نهاد نتوانست آن را به سوي اين مقصد عالي هدايت کند. از اين روست که امروز نظر شوراي شهر تهران (نهاد محلي) براي تصميم گيران شوراي عالي شهرسازي (نهاد دولتي) ارزشي بيشتر از اظهار نظر يک شهروند عادي را ندارد. ارزيابي APUR ذيل اين فرضيه صورت گرفته و مثلاً در بخش ارزيابي توسعه ساختار تهران به سمت غرب (منطقه 22) که مخالف الگوي طرح جامع است، پرسش کرده که چگونه و چه موقع دولت التزام يا ممنوعيتي را در اين مورد اعلام خواهد کرد.[32]

در حالي که جايگاه دولت و برنامه هاي مصوب بالادستي در قوانين ايران و تهيه طرح‌هاي جامع نقش تعيين کننده‌اي دارد، APUR از ابهام طرح جامع نسبت به مواضع دولت ياد مي‌کند : "در مورد اهداف و موضوعاتي که دولت تمايل دارد در چارچوب طرح جامع براي شهر در نظر گرفته شود توضيح دقيقي وجود ندارد."[24]

برنامه

همزماني طرح جامع و تفصيلي

APUR برنامه تهيه طرح‌هاي جامع و تفصيلي را با ترديد مورد توجه قرار مي‌دهد : "در سطح روش شناسي تهيه طرح‌هاي جامع و تفصيلي به صورت همزمان انجام مي شود که هرگز قبلاً به اين شکل نبوده است."[12] اين تأکيد يادآور نقد متخصصاني است که از تأييد طرح تفصيلي 1:10000 تهران پيش از تصويب طرح جامع اظهار تعجب کرده و با نگراني پرسيده بودند : اگر طرح جامع در مرحله تصويب دچار اصلاح گرديد، تکليف طرح‌هاي تفصيلي تأييد شده چه خواهد شد؟ آيا آن‌ها نيز تبعاً اصلاح خواهند شد؟ در اين صورت معناي تأييد چيست؟

APUR برنامه مطالعات طرح جامع را بي نقص (از حيث تعدد موضوعات) و بلند پروازانه ياد مي‌کند.[23] و نگراني خود از روش مديريت نهاد نسبت به برنامه تهيه طرح را چنين ارزيابي مي‌کند : "واگذاري مطالعات به مشاوران مختلف ايجاد يک چشم‌انداز کلي از آينده تهران را تضمين نمي‌کند"[23]

اهداف

سامان دادن فروش تراكم اولي هدف

APUR در رويکردي روش‌مند ابتدا اهداف طرح جامع تهران را مورد توجه قرار مي‌دهد : "مقيد کردن ساخت و ساز به قوانين کارآمد و روشن با استفاده از نقشه‌هاي پهنه‌بندي اولين هدف طرح جامع به نظر مي‌رسد." اين تعبير صحيحي است که آقاي مهندس غمامي مسئول هماهنگي مشاوران تهيه کننده طرح جامع نيز در کارگاه بررسي طرح جامع ايسنا صراحتاً به آن اشاره کرده و اظهار داشته بودند‌ : شرح خدمات طرح جامع را که من نوشتم بيش از هر چيز در صدد به نظم درآوردن فروش تراکم در شهر است. APUR از ملاحظه قرارداد و شرح خدمات طرح جامع نمي‌تواند بفهمد که محصول آن چه خواهد بود. "شکل و محتواي طرح جامع و تفصيلي نه از نظر حقوقي و نه از نظر فيزيکي هنوز به روشني مشخص نشده است." [13] اين ابهام به نهاد اجازه مي‌دهد که پس از تأخيرهاي متوالي در ارائه اسناد تعهد شده در قراردادها، يک سند را با دو نام و به دو مرجع جداگانه تحويل دهد. طرح جامع و طرح تفصيلي 1:10000 با روش پهنه‌بندي تفاوت ماهوي با يکديگر ندارند. در اسناد شهرسازي هرگز طرح تفصيلي با مقياس 1:10000 ديده نشده است. لکن نهاد يک طرح را يک‌بار به نام طرح تفصيلي به کميسيون ماده 5 و بار ديگر به نام طرح جامع به شوراي عالي تحويل مي‌دهد.
تنگناي اهداف طرح جامع، که علي القاعده بايد محصول مطالعات باشد و نه چيزي که از ابتدا در شرح خدمات نوشته شده، موجب انحصار اقدامات طرح به توجيه سناريوي خطر افزايش جمعيت تهران و پاسخگو نبودن شهر به ساکنان آن و ترويج پيش فرض ضرورت خروج بخشي از جمعيت به سوي شهرهاي جديد اطراف تهران گرديده است. APUR اين سردرگمي را با عبارت "بلاتکليفي زياد در انتخاب رويکردهاي راهبردي به ويژه از نظر اقتصادي"[23] تعبير مي‌کند. صحت نظر APUR پس از آن‌که مسئول نهاد آقاي مهندس حبيب اللهيان در پنجمين کارگاه بررسي و نقد طرح جامع تهران در ايسنا با نقايص بنيادي اهداف طرح مواجه شد و پذيرفت که آنها را اصلاح کند، تأييد شد.

ايده آليسم

ارزيابي روش طرح جامع در ارئه راه‌حل‌ها بي آن که مستندات آن ارئه شده باشد APUR را به نتيجه‌گيري قهري مي رساند : "بلاتکليفي‌ها مانع از رسيدن به چشم انداز شفاف از نيازهاي کمي و کيفي تهران مي‌شود. در نتيجه انسان ترغيب مي‌شود که به روش تئوري مبتني بر تصوير ايده آل از تهران متوسل گردد."[24]

انتظار از طرح جامع

پرهيز از واقع گرايي در طرح جامع، مانع طرح گزينه‌هاي مختلف براي توسعه شهر مي‌گردد. ايده آليسم حاکم بر روند تهيه طرح و نقص اهداف و راهبردهاي برآمده از مطالعات، APUR را وا مي‌دارد تا طراحان را به "ترسيم يک يا چند آينده ممکن براي تهران به منظور ايجاد امکان بررسي اثرات گزينه‌هاي مختلف توسط تصميم‌گيران شهر و حکومت"[24] توصيه کند. "طرح جامع بايد براي پرسش‌ها و تبديل آن‌ها به انتخاب‌هاي فضايي و روش‌هاي اجرا پاسخ بيابد :"[25] اين کار محتاج دو ضرورت است : "اول ارائه سناريوهاي مختلف، دوم، مشارکت بخشهاي مختلف در انتخاب"[25]. لکن نهاد در گزارش طرح جامع تنها با يک راه حل و در چارچوب يک پيش فرض ساده مواجه شده و آن را پذيرفته است.

طرح مجموعه شهري

در بخش مرور کلي، APUR با توجه به تأثير گسترده طرح مجموعه شهري تهران بر راهبردهاي طرح جامع، و در حالي که نسبت به جايگاه قانوني آن ترديد دارد، به طرح سؤالاتي مي‌پردازد که در گزارش طرح مجموعه شهري تهران مورد توجه نبوده است : " سازماندهي و ايجاد کارکرد مناسب در يک کلان‌شهر متراکم آسان‌تر است تا در يک منطقه شهري وسيع" و آنگاه از چهار خطر انتخاب سيستم قطب‌هاي فاصله‌دار که در سطحي گسترده توزيع شده باشد صحبت مي‌کند : [18]
"اول: فشردگي شبکه راههاي تهران [ممکن است] به سطح منطقه گسترش يابد.

دوم: افزايش تفاوت‌هاي اجتماعي و اقتصادي بين مرکز شهر و محيط اطراف

سوم: افزايش روند افت و تنزل مناطق مرکزي به وسيله عرضه زياد زمين در خارج تهران

چهارم: فقدان مديريت کنترل رشد بين قطب‌هاي شهري منجر به پيدايش ابرشهرکنترل نشده مي‌گردد."
اين ارزيابي اجمالي از محتواي طرح مجموعه شهري اين انتظار را به وجود مي آورد که طرح جامع، در حالي که طرح مجموعه شهري از پايگاه قانون مصوب نيز برخوردار نيست، تنها پس از پاسخ به اين سؤالات راهبردهاي آن را به عنوان احکام بالادستي پذيرفته باشد. لکن نشاني از کنکاش طرح جامع نسبت به راهبردهاي مذکور يافت نشد.
بايد دانست که راهبرد محدود کردن جمعيت تهران، که همه احکام ديگر طرح جامع را تحت الشعاع خود قرار داد، محصول نگرش و گزاره‌هاي طرح مجموعه شهري بوده است. سناريويي که در مرحله بررسي و تصويب طرح جامع در شوراي عالي شهرسازي کنار گذاشته شد. لکن آثار برنامه‌اي آن در طرح بدون بازنگري اصولي، به قوت خود باقي ماند.

طرح‌هاي موضعي

يکي از تغييراتي که در برنامه نهاد براي تهيه طرح‌هاي تفصيلي مناطق نسبت به رويه‌هاي قبلي پيش گرفته شد، و به همين عنوان در موارد مختلفي از طرح با عنوان طرح جامع ساختاري – راهبردي ياد کردند، پيش بيني پروژه‌هايي در هر يک از مناطق تحت عنوان طرح‌هاي موضعي بود.
سابقه اين اقدام در طرح جامع تهران، به يک سال قبل از تشکيل نهاد باز مي‌گردد. در زماني که 21 مشاور در 21 منطقه از تهران در طرحي به شناخت مسائل دروني مناطق اشتغال داشتند، در پايان کار خود هر يک فهرستي از طرح‌هاي ريز و درشتي که مي‌توانست در منطقه بر پا شود ارائه کردند. اين فهرست بدون هيچ ارزيابي مکتوم ماند و بعداً سهم عمده‌اي از طرح‌هاي موضعي همان مشاوران در طرح تفصيلي منطقه را تشکيل داد.
APUR با ملاحظه پيشنهادات مشاوران با ابهامي در منطق معرفي طرح‌ها مواجه مي‌شود. در جلسات گفتگو با مشاوران و در يافت مستندات فني پيشنهادات به نتايج روشني دست نمي يابد. "مسير منطقي تشخيص پروژه‌هاي موضعي روشن نيست" [30] اين داوري نتيجه ارزيابي رويکرد مشاوران مناطق در تنظيم فهرست پيشنهادي آن‌هاست. رويکردي که عمده‌ترين ضعف‌هاي آن در گزارش APUR چنين آمده است : "فاقد عناصر تحليلي، فاقد اهداف و نظريه‌هاي مشترک، رويکرد خود مختارانه در معرفي پروژه‌ها که ناشي از تفکرات متفاوت در مورد شهر بود، پيشنهادهايي شبيه يک پروژه معماري بزرگ که طرح پروژه‌هايي در همه 22 منطقه را شامل مي‌شد."
[30]
APUR در رهنمود خود براي ارزيابي طرح‌هاي موضعي، از يک سو بر ضرورت ارتباط آنها با يکديگر تأکيد مي‌کند : "پروژه‌هاي موضعي بايد در يک طرح ترکيبي (سنتز) تهيه شود"[27] و از سوي ديگر پس از شرحي مفصل در جهت اصلاح روش جزء گرايانه تهيه طرح جامع و تفصيلي از طريق مطالعه موازي در دو سطح خرد و کلان (محلي و کلي) و مطالعات موضوعي و تدوين ايده شهر، آن را معيار تشخيص و ارزيابي طرح‌هاي موضعي بر مي‌شمرد: "ارزيابي طرح‌هاي موضعي با استفاده از اهداف، سياست‌ها و اولويت‌هاي تعيين شده در ايده شهر صورت گيرد." [36]

تعريف مرز مناطق

يکي از ظريفترين توجهات APUR به محتواي طرح جامع، روش تعيين محدوده‌ مناطق شهر تهران توسط طرح است. "ارتباط نمادين، اجتماعي و عملکردي نظام محدوده‌ها در بين مناطق چيست؟ چگونه مي‌توان محدوده‌هاي اداري را که همانند يک مرکز و يک پيرامون (جغرافيايي) در دو منطقه بنيان نهاده شده است را ناديده بگيريم در صورتي که چشم‌انداز و مرکزيت انساني توجهي به اين امر ندارد. مرکز يک محدوده نمي‌تواند در مرز دو منطقه باشد. به عنوان مثال خيابان يک عامل پايداري شهري مي‌باشد که از يک تهي (لبه) و دو کناره تشکيل شده است. محدوده مناطق که منطبق با محور خيابان‌هاست، نفي اين واحد فضايي و اجتماعي است." [32] مشاور طرح، مرز مناطق را بر خيابان‌هاي اصلي شهر منطبق کرده است. بدين ترتيب خيابان، در حالي که يکي از مهمترين عرصه‌هاي حيات شهري و عنصر پايه در ادراک شهر و شکل‌گيري منظر شهر و هويت آن است، از خيل عناصر اصلي و سازمان فضايي شهر حذف مي‌شود. در حالي که خدمات خرد آن مانند آسفالت و نظافت با تقسيم کار مناطق طرفين محور حل مي‌شود، مديريت فضا به مشابه يک کل کوچک و يک پهنه وحدت‌دار و نقش آفرين در شهر به فراموشي سپرده مي‌شود. به عنوان مثال، محور خيابان انقلاب و آزادي که در بررسي‌هاي گام اول سازمان فضايي شهر تهران به عنوان محور ساختاري شهر شناخته شده بود، در نظام منطقه‌بندي شهر، ناپديد شده و جز يک تهي (لبه) در ميان مناطق شمال و جنوب آن ارزش ديگري نيافته است. اين روش در ساير محورهاي اصلي عرصه‌هاي مجاور (منطقه‌اي) يا شهرسازي نيز عيناً تکرار شده است.

منظره‌هاي شهري

ضرورت حفاظت ارزش‌هاي هويتي و بوم شناختي چشم‌اندازهاي شهر تهران، علي‌الخصوص نمونه‌هاي طبيعي آنها که در طرح جامع فقط از آنها ياد شده و اقدامات پائين دستي را از خود متأثر نساخته مورد تأکيد APUR است : "طيف ديگر کارها مي‌تواند مربوط به حفظ و تقويت چشم‌اندازهاي کلان‌شهر باشد: البرز، دره‌هاي کن، کرج، دشت‌هاي‌کشاورزي، ارتباط بين کوه‌ها و دشت‌ها حفظ کريدورهاي چشم‌اندازها، مديريت کريدورهاي بوم شناختي، تحقق شبکه‌هاي سبز و آبي به ويژه در ابعاد بوم شناختي، اقتصادي و هويتي خود آنها." [22] پس از اين توجه APUR نسبت به فراموش شدن اين ضرورت هشدار مي‌دهد : "روش‌هاي معمولي (که بدون شک قديمي و از دور خارج شده بود) براي منطقه‌بندي که نظام پيشنهادي خيابان‌بندي آنها موجب ويراني چشم‌اندازهاي شهري موجود مي‌شود."[30]
APUR در فصلي که مطالعات تفصيلي مناطق را ارزيابي مي‌کند به روش آن انتقاد مي‌کند : "تشخيص‌هاي ارائه شده به نظر نمي‌رسد که به صورت روشن، تدوين شده و با روش مشابه در مناطق مختلف انجام شده باشد."[33] و در ادامه به نتيجه قهري آن اشاره مي‌کند : "در نتيجه پيشنهادها بيشتر متمرکز بر قطعات زمين قابل ساخت و ساز هستند و ديگر جنبه‌هايي را که يک طرح جامع بايد به آن بپردازد فراموش کرده‌اند. به عنوان مثال چشم‌اندازهاي وسيع شهري بررسي نشده‌اند."[33]

طرح‌هاي تفصيلي مناطق

طرح‌هاي تفصيلي مناطق 22 گانه شهر تهران به 22 مشاور جداگانه سپرده شده بود که به موازات طرح جامع به تهيه طرح اقدام کنند. نهاد اين کار را روش موازي طرح تفصيلي و جامع نام‌گذاري کرده و از آن به عنوان ابتکار و ابداع نوين ياد مي‌کرد. اين روش، علي‌رغم تعارض منطقي و علمي و تبليغ بي‌حد نهاد براي ممانعت توجه به نظر متخصصان مبني بر غلط بودن آن، به اجرا گذارده شد. در نخستين اسناد مشاوران مناطق تحت عنوان "الگوي توسعه منطقه"، قبل از آن که طرح جامع به اهداف و راهبرد‌هاي خود دست يابد، صحت نظر منتقدان آشکار شد. پرسش آن بود که مگر ممکن است مشاور يک منطقه بتواند بدون راهبرد مصوب و در غياب تصوير کلان از تهران الگويي براي توسعه منطقه ارائه دهد؟ آيا اين روش جزء‌نگري و بخشي‌گرايي در برنامه‌ريزي تلقي نمي‌شود؟ اما نهاد با تکيه بر حمايت‌هاي سياسي برخي مسئولان در مديريت شهر توانست از پاسخ به اين سؤال معاف شود. APUR در گزارش خود پس از آنکه از "ابهام در نقاط ضعف و قوت هر منطقه"، "تمرکز پيشنهادها بر زمين‌هاي خالي" و فراموش شدن ساير چيزهاي ضروري طرح جامع مانند چشم‌اندازهاي شهري، فضاهاي شهري و هويت‌هاي محلي"[34] ياد مي‌کند، روش‌شناسي طرح‌هاي تفصيلي را چنين جمع بندي کرده است : "فقدان اهداف روشن [طرحهاي تفصيلي] مشخص نمي‌سازد که آن‌ها به چه جهت‌گيري‌هاي آشکار يا غير آشکار پاسخ مي‌دهند: از نظر چشم‌انداز ... ، از نظر سياست‌هاي خانه‌سازي (چه تعداد خانه و براي چه کسي بايد ساخته شود)، از نظر فعاليت‌ها (يک قطب يا چند قطب؟ با چه تراکم و چه ميزان شبکه حمل و نقل؟)، از نظر ارتباط متقابل حمل و نقل و فضاهاي باز."[34] اينها سؤالات و ابهاماتي است که APUR براي ارزيابي طرح‌هاي تفصيلي وجود پاسخ‌هاي حداقلي براي آنها را ضروري مي‌ساخت که در طرح جامع تهران مفقود بود. "قبل از پهنه‌بندي مناطق بايد ديدگاهي در مورد سرفصل‌ها [راهبردهاي موضوعي] داشته باشيم."[38]

جمعيت و مسکن

مسکن در تهران يکي از بحراني‌ترين مسائل شهر است. APUR در يک نگاه خوش‌بينانه 2 ميليون نفر از شهروندان را ساکن در خانه‌هاي نامناسب ذکر مي‌کند[19] در عين حال، سياست جمعيتي طرح مجموعه شهري را به عنوان پيش فرض برنامه جمعيتي طرح جامع تهران تعيين شده بود به چالش مي‌کشاند: "اين تراکم‌زدايي پيشنهاد شده منجر به رشد ضعيف شهر تهران مي‌شود"[18] چه آمار تحويل شده به APUR حاکي از آن است که خطر رشد جمعيت مربوط به تهران نيست بلکه، شهرهاي پيرامون تهران را تهديد مي‌کند. "پيرامون تهران امروزه چهار برابر سريعتر از مرکز شهر توسعه مي‌يابد"[15] .
APUR در موضوع جمعيت و مسکن تهران، چه در سطح طرح جامع و چه در سطح طرح تفصيلي مناطق علاوه بر گواهي اهميت موضوع در شهر تهران، برخي نقايص را صريحاً ذکر مي‌کند: "سند نتيجه‌گيري در مورد مسائل جمعيتي، اجتماعي و مستغلات در تهران وجود ندارد. . . اطلس TGIS [که مورد استناد قرار گرفته] يک سند توصيفي است نه راهبردي ... مطالعات مناطق حاوي عناصر اجتماعي جمعيتي است که ارزش تخصصي ندارد" [48] اين روش غير قابل اطمينان که محصول گردآوري آمار غير مفيد و انبوه از شهر تهران است، APUR را به غير قابل قبول بودن مطالعات جمعيتي – اجتماعي مي‌رساند: "به جمعيت، مسکن و اقتصاد بايستي به صورت مجموعه‌اي در کنار هم فکر شود."و آن را با عنوان "اطلاعات فراوان، فقدان نتيجه‌گيري"[47] توصيف مي‌کند. نتيجه APUR از مطالعات طرح جامع در اين بخش به صراحت چنين آمده است : "مطالعات اوليه تحليلي بر موضوعات جمعيت، مسکن و اقتصاد نتوانسته‌اند يک تشخيص واقعي ارائه دهند. سندي که مي‌توانست در توصيف ديدگاهي مثبت از آينده کمک نمايد. هم‌چنين مطالعات فوق به ويژه فاقد مطالعات راهبردي اقتصادي، دورنماي جمعيتي براي مناطق ، تحليل اجتماعي و پيشنهاداتي براي مسکن مي‌باشند."[48]
APUR اهداف طرح جامع که معطوف به "پايان بخشيدن به توسعه نامنظم ساخت و سازها که به دليل تجاوز از تراکم مجاز و خريداري تراکم اضافي انجام گرفته است"[48] را تدافعي [انفعالي] مي‌شمارد و نتيجه مي‌گيرد "اين اهداف "پا‌ درهوا" ديدگاهي راهبردي براي توسعه تهران پيشنهاد نمي‌نمايد"[48]

رويکرد اصلاحي به طرح

APUR در پايان گزارش خود، فهرست مختصري از مهمترين مسائل طرح جامع ارائه مي‌دهد : "طرح جامع خيلي سريع به پيشنهاد محور ساختاري شمال – جنوب بدون توجيه مبتني بر عناصر شفاف و تشخيص منجر شد. اين رويکرد بيشتر حسي به نظر مي‌رسد تا منطقي. به ارتباط مسائل شهرسازي و حمل و نقل بهاي کمي داده شده بود. ... موضوع بنيادين سيماي شهر، چشم‌انداز آن ... ناديده انگاشته شده است. موضوعات ارائه شده در مطالعات فرادست بيش از هر چيز به پيش‌بيني‌هاي جمعيتي مربوط بود ... به مسئله جايگاه تهران در مجموعه شهري خود و کشور به حد کافي پرداخته نشده است ... به مشکل اشتغال از جنبه گونه‌شناسي و توزيع فضايي نيز در معرفي‌ها تقريباً اصلاً پرداخته نشده بود."[41]
اين ارزيابي پس از ارائه رهنمودهايي براي اصلاح طرح جامع ارائه شده است : "دو تشخيص موازي در دو سطح کلي و محلي صورت گيرد ... در مورد تخليه مرکز تهران، به نفع حاشيه بحث شود و مزايا (تراکم‌زدايي) يا معايب (گسترش شهر) آن ذکر شود. سپس چشم‌انداز تداوم اين وضع ترسيم گردد."[36]
APUR براي اصلاح محتواي طرح، و پس از بررسي سازماندهي مشاوران طرف قرارداد نهاد به ضرورت شکل‌گيري 6 الي 8 گروه کاري براي تعيين سياست هاي موضوعي شهر در زمينه‌هاي تهران پايتخت بين‌المللي، سيماي شهري مسکن، اشتغال، امور اجتماعي – اقتصادي، حمل و نقل، محيط زيست و خطرات، پارک‌ها و فضاي باز اشاره مي‌کند. "نتيجه کار گروه‌ها در يک کميته راهبري ارزيابي و داوري مي‌شود و به تدوين ايده شهر منجر مي‌گردد."[36]
نتيجه‌گيري APUR در پايان گزارش به مهمترين نقايص و نيازهاي اصلاحي طرح اشاره مي‌کند : "تعيين اهداف و تمايلات شهروندان و حاکمان پيش شرط تشخيص مسائل شهر است. علاوه برآن در شهر عناصر مهمي يافت مي‌شود که در مطالعه طرح جامع نيامده است. اصلاح آن محتاج تشخيص در دو سطح کلي و محلي است. در سطح کلي، تخصيص فضاهايي که بايد عملکردهاي مختلف شهري را بپذيرد، ارزيابي پيامد پروژه‌هاي بزرگ در شهر و حفاظت و تقويت منظر شهري منحصر به فرد مهمترين موارد قابل ذکر است. در سطح محلي نيز از آثار سياستهاي بالا دست تهران بر پيشنهادهاي پائين دست و طراحي سناريوهاي مختلف براساس تعامل تشخيص‌هاي کلي و محلي مي‌توان نام برد"[60] همچنين گزارش APUR از ضرورت مکالمه تلفيقي مسکن – جمعيت – اقتصاد به عنوان ضرورت ياد مي‌کند [61] که طرح از آن غافل بوده است.

نتيجه‌گيري

ارزيابي گزارش APUR از طرح جامع تهران حاکي از آن است:


1. بررسي گزارش منطبق با روش‌هاي علمي و با دقت صورت گرفته است.

2. گزارش در چارچوب اطلاعاتي است که توسط نهاد تهيه‌کننده طرح جامع در اختيار قرار گرفته است. برخي نواقص گزارش که APUR نيز به آنها اشاره کرده به خاطر فقدان اطلاعات پايه است.

3. گزارش APUR با توجه به اهميت محصول کار که "شهر" است، به برخي نکات انساني و اجتماعي معطوف شده که در طرح جامع در سايه رويکرد اصلي آن که توزيع تراکم و توجه به شبکه معابر و کاربريها بوده، فراموش شده بود.

4. تکرار خطاهاي طرح جامع در پايان کار عليرغم گزارش دقيق APUR در ميانه راه، نيازمند بررسي و توجه ويژه است.

5. بسياري از مفاد گزارش APUR در جلسات نقد طرح جامع که در ايسنا برگزار گرديد نيز مورد توجه متخصصان و کارشناسان شرکت‌کننده قرار گرفته بود. اين فرصت نيز مانند فرصت اوليه براي اصلاح گزارش از دست رفت.

6. به نظر مي‌رسد علت باقي ماندن نقايص طرح جامع را در دشواري طرح، کوتاهي زمان، کم بودن اعتبارات، ضعف نيروي انساني و امثال آن‌ها نبايد جستجو کرد. چه، لوازم مذکور جملگي فراهم بوده و اشکالات همچنان باقي است.

7. نقش مديريت طرح جامع، چه مرجع مستقيم‌ آن و چه مراجع بالادستي در بقاي اشکالات موجود قابل تأمل است.