سياس تگذاري عمومي: رهيافت‌ها و مدل‌ها

[زکریا فتاحی]

سياس تگذاري عمومي: رهيافت‌ها و مدل‌ها

1- نظريه سيستمها
اين نظريه كه از ابتكارات ديويد ايستون و همكارانش است زندگي سياسي را به سان سيستمي در نظر مي‌گيرد كه در قبال درخواست‌هايي كه از محيط پيرامون خود دريافت مي كند واكنش‌هايي بروز مي دهد. مجموعه تقاضاهاي دريافت شده از محيط input و مجموعه تصميمات اتخاذ شده از سوي سيستم output ناميده مي شود. تاثيراتي كه مجموعه output بر input مي گذارد را بازخورد يا feedback مي گويند. در اين نظريه نظام سياسي شبيه به ماشيني مكانيكي تصوير مي شود كه داراي اهداف مشخص و حلقه هاي بازخوردي است.
نظريه سيستمها به دليل رويكرد محافظه كارانه اش و تاكيدي كه بر ثبات بيش از تغيير دارد مورد انتقاد قرار گرفته است با اين حال به محققان كمك مي كند روابط بين كنشگران و نهادها را در فرايند سياستي تحليل نمايند.

2- كاركردگراي ساختاري
اين نظريه به دنبال يافتن راهي براي مقايسه وظايف و ساختارهاي سيستمهاي اجتماعي از طريق عناصر موجود در آن سيستم اجتماعي است. اين نظريه از علوم زيست شناختي گرفته شده كه در آن ارتباط بين اندامهاي مختلف يك موجود زنده و نقش هر عضو در آن موجود بررسي مي شود. كاركردگراي ساختاري نظام سياسي را مانند يك موجود زنده و هر يك از نهادها و سازمانهاي اين نظام را بسان عضوي از آن درنظر مي گيرد كه هر عضو نقشي در حيات اين موجود ايفا مي كند. كاركردگرايان از تشبيه نظام سياسي به ارگانيسم دو هدف را پيگيري مي كنند:
اول درك نقشي كه يك بخش نظام سياسي براي رسيدن به اهداف آن نظام دنبال مي كند و دوم فهم موقعيت ساختارهايي كه آن كاركرد را تسهيل مي كند. اين نظريه نشان مي دهد ساختارها، قواعد و رويه‌هاي نهادهاي نظام سياسي نتايج مهمي براي سياستگذاري عمومي دربردارد.
ضعف اين روش آن است كه با تفكيك نظام سياسي به بخشهاي مجزا و بررسي نقش هر يك از اين اجزا از تحليل نظام سياسي به عنوان مجموعه اي يكپارچه عاجز است.
3- چرخه سياستي
اين روش فرايند سياستگذاري را به منزله چرخه اي درنظر مي گيرد كه مرحله اي، چرخشي و اجرايي است. به اين ترتيب سياستگذاري روندي پويا و در حال پيشرفت تلقي مي شود و اين اهميت سياستگذاري به مثابه نظامي قابل يادگيري را نشان مي دهد.. در اين روش به دو نكته توجه ويژه مي‌شود: اول اينكه سياستها چگونه شكل مي گيرند و دوم آنكه به چه طريق مي توان آن سياستها را بهبود بخشيد.
مدل‌هاي سياست گذاري عمومي
پس از مرور برخي روش‌ها در سياستگذاري عمومي به تبيين برخي مدل‌هاي مربوط به گروههاي درگير در وضع و تنظيم سياستها مي پردازيم. در اينجا به معرفي چهار مدل در اين زمينه مي پردازيم:
1- نظريه گروه(Group theory)
طبق اين نظريه سياستگذاري عمومي محصول منازعات گروهي است. اين نظريه پيوند عميقي با نظريات كثرت گراياني مثل رابرت دال دارد. نظريه گروه همانند نظريه كثرت گرايي معتقد است جوامع از گروههاي مختلف اجتماعي، اقتصادي و قومي تشكيل شده كه كم و بيش سازمان دهي شده اند. اين گروهها به طور مداوم درحال رقابت با يكديگر هستند و در جهت دستيابي به منافع خويش به دولت فشار وارد مي كنند تا سياستهايش را در جهت منافع آنها تنظيم نمايد. هر نوع سياستي بازتاب ميزان نفوذ يك گروه در آن زمينه است. طبق اين نظريه سياستگذاري عمومي فرايند تعامل بين اين گروهها است. عنصر اساسي دركثرت گرايي و نظريه گروه وجود مراكز متعدد قدرت و پيشرفت سياست از طريق برخورد منافع رقيب با يكديگر است.
2- نخبگان
اين مدل بر اين نكته تاكيد دارد كه سياستها توسط گروه كوچكي از رهبران بانفوذ كه اهداف و منافع مشتركي دارند ساخته و پرداخته مي شود. دو تن از نظريه پردازان مهم اين مدل سي. رايت ميلز و رالف ميليبند هستند.اين نظريه پردازان سياست را محصول تنازع و تقاضاهاي گروهي نمي بينند بلكه آن را حاصل ترجيحات نخبگان قدرت يا طبقه حاكمه مي دانند. از اين رو سياستها بازتاب ارزشهاي نخبگان است و به منافع آنها خدمت مي كند. بنابراين سياستگذاري عمومي بر اساس اين تئوري توسط يك گروه اقليت كه قدرت سياسي و اقتصادي را در دست دارند تعيين مي شود و نه توسط توده مردم.
3- كورپوراتيسم
نظريه گروه طي ساليان اخير با چالشهاي زيادي به‌ويژه از سوي نظريه كورپوراتيسم مواجه شده است. كورپوراتيسم گروههاي فشار را به عنوان گروههايي در نظر مي گيرد كه خود بخشي از نظام تصميم گيري و اجرايي را تشكيل مي دهند نه به منزله گروههايي كه براي تاثيرگذاري بر سياستها تلاش مي كنند آنطور كه نظريه گروه مدعي است. به اين ترتيب طبق تعبير فوق، گروهها از طريق كنترل اعضاي خود، امكان اداره جامعه را براي دولت و حكومت فراهم مي كنند.
4- زيرمجموعه هاي دولت(Subgovernments)
اين مدل بر اين فرض مبتني است كه دولت به تنهايي به اتخاذ تصميمات سياسي اقدام نمي كند بلكه تصميمات بخشهاي مختلف حكومت و گروههاي فشار را نمايندگي مي كند. اين مدل كه به subgovernment معروف است سياستهاي دولتي را حاصل ائتلاف اعضاي كنگره، نظام اداري و گروههاي فشار مي داند. آناني كه در يك زيرمجموعه دولتي هستند منافع مشابهي دارند. بر اساس اين مدل سياست‌ها توسط اين زيرمجموعه ها تعيين مي شوند و منافع اعضاي آن‌ها را در بر دارند. اين مدل در سال‌هاي اخير در ميان سياستمداراني كه معتقدند در حال حاضر تعداد بيشتري از گروههاي سياسي در وضع تصميمات سياستي درگير هستند منسوخ شده است. اينها معتقدند فرايند سياستگداري را بايد به صورت شبكه اي از بازيگران سياسي ديد نه صرفا به صورت سه گروه دولتي.
انواع سياستگذاري عمومي
از زمان اعمال قانون نيوديل(New Deal) در دهه 1930 در ايالات متحده و پذيرش همراه با اكراه دولت براي حل مسائل اقتصادي و اجتماعي، سياستهاي عمومي زيادي براي برخورد با مسائل مختلف در جوامع پيچيده صنعتي ارائه شده است. به منظور فهم ماهيت وضع اين گونه سياستها دانشمندان سياسي گونه‌شناسيهاي مختلفي را براي طبقه بندي آنها به كار برده اند.
گونه شناسي كلاسيك به تئودور لوي بر مي گردد. اين محقق خط مشيها را بر اساس تنظيمي، توزيعي و بازتوزيعي بودن طبقه بندي مي كند. اين گونه شناسي، خط مشيها را بر پايه تاثيرشان بر جامعه و روابط بين گروههايي كه در آرايش سياستي درگير هستند تقسيم بندي مي كند.
گونه شناسي دوم متعلق به موري ادلمن است كه سياستگذاري را مادي يا نمادي مي بيند. خط مشيهاي مادي، منابع و قدرت مادي ملموسي براي ذينفعان به ارمغان مي آورد و در عين حال هزينه‌هايي براي بقيه مردم دارد. از سوي ديگر خط مشيهاي نمادين تاثير مادي ناچيزي براي افراد داشته و هيچ منفعت يا زيان ملموس واقعي ندارد اما شامل ارزشهاي مشترك افراد يك جامعه است ارزشهايي مثل عدالت، برابري و ميهن پرستي. سياستگذاري نمادين براي انحراف توجه عامه و يا اقناع عموم به سياستي كه هيچ نفعي براي آنها ندارد نيز به كار گرفته مي شود.
جيمز اندرسون سياستگذاري را به دو نوع ماهوي و رويه اي تقسيم بندي مي كند. خط مشي‌هاي ماهوي خط مشيهايي است كه دولتها با اعمال آن سود و ضررهايي را به افراد تحميل مي كنند. در عوض خط‌مشيهاي رويه اي به چگونگي انجام سياستها و اينكه چه كسي آنها را انجام مي دهد مربوط مي شوند.
روش ديگر طبقه بندي خط مشيها بر پاسخ به اين سوال مبتني است كه سياستگذاري كالاهاي ‌جمعي فراهم مي كند يا كالاهاي خصوصي. سياستگذاري جمعي را مي توان به منزله تامين كالاهاي غير قابل تقسيم كه به يك فرد يا گروه اعطا مي شود ديد. در عوض سياستگذاري خصوصي را مي توان به عنوان كالاهاي قابل تقسيم نگاه كرد. اين دو نوع سياستگذاري بر اساس ميزان كسب منفعت شخصي تعريف مي‌شوند.

سرانجام اين‌كه به دليل ماهيت سياسي سياستگذاري عمومي، خط مشيها را مي توان به دو دسته ليبرال و محافظه كارانه تقسيم كرد. خط مشي ليبرال درپي مداخله دولتي براي تغيير اجتماعي است در حالي كه خط‌مشي محافظه كارانه مخالف اين دخالت است.

محمد جواد حق شناس
دانشجوي دكتري سياست‌گذاري عمومي دانشگاه تهران